Председательство Украины в Совбезе ООН дает ей уникальный шанс обезоружить своего агрессивного соседа.
С 1 февраля Украина начала председательствовать в Совете Безопасности ООН – именно сейчас, когда страна больше всего нуждается в действенности этой структуры, и в то же время когда Совбез показал свою неэффективность и аморфность в отношении Украины. Поэтому у нас есть повод не столько радоваться «высокому уровню», сколько попытаться быстренько заложить основы нового – эффективного – Совбеза, который станет инструментом решения, а не заморозки межгосударственных проблем.
Министр иностранных дел Павел Климкин отметил уникальность выпавшего Украине шанса:
– Важный день: отныне в течение месяца Украина возглавляет Совбез ООН. Уникальная возможность и архиважная миссия. Успехов нашей команде!
Украина фактически становится ответственной за безопасность во всем мире. В то же время мы получаем возможность на новом уровне защищать свои интересы. Председательство в Совбезе позволит Украине вносить и настаивать на первоочередном рассмотрении важных для нас вопросов.
Программа-максимум для Украины – стать тем камешком на вершине горы, который, сдвинувшись с места, спровоцирует лавину изменений в Совбезе ООН. В частности, по реформированию применения права вето странами – постоянными членами при рассмотрении вопросов, в которых источником конфликта является один из членов СБ.
Программа-минимум: использовать эту высокую площадку для привлечения внимания мирового сообщества к проблемам с безопасностью в Европе в целом и в Украине в частности. Подробно и доказательно донести до мирового сообщества вину России за ситуацию на Востоке Украины.
Однако способен ли Совбез ООН в его нынешнем виде не просто в очередной раз выслушать о военных преступлениях РФ в Украине, но и оправдать надежды и защитить Украину, Европу, мир от действий одного-единственного агрессивного члена? Вопрос более чем риторический.
Совбез ООН – принципы только для друзей и сознательных
Сегодняшняя схема голосования в СБ делает его во многих случаях недееспособным. Постоянные члены Совета Безопасности пользуются так называемым правом вето, которое следует из статьи 27 Устава ООН, согласно которой решение по всем вопросам, кроме процедурных, принимается девятью голосами, включая голоса постоянных членов. И злоупотребления со стороны некоторых постоянных членов своим правом вето, которые в последние годы приобрели системный характер, заставляют другие страны все громче говорить о необходимости реформирования этого института.
Наиболее активными сторонниками реформ и ООН в целом и Совбезе в частности выступают страны, которым уже был нанесен ущерб из-за инертности и недейственности организации в вопросах, требующих резкой, быстрой и конкретной реакции.
Очевидны проблемы с урегулированием скрытых и очевидных вооруженных конфликтов в разных частях мира, в которых явно или тайно участвует один из участников Совбеза. «Плохие парни» охотно используют в своих интересах механизмы урегулирования, которые заложены исходя из того, что ими будут пользоваться «хорошие парни». Таким образом, «жертва» теряет право на защиту своих интересов только потому, что «агрессор» заседает в СБ ООН как постоянный член, то есть нивелируется весь смысл существования ООН как таковой.
Показательный пример последних десятилетий – Россия и ее скрытое или открытое военное вмешательство во внутренние дела других стран. За последние десять лет Российская Федерация, которая является постоянным членом Совета Безопасности ООН, не упускала шанса использовать свое законное право вето в тех случаях, когда резолюция каким-либо образом касалась ее варварских действий. В 2008 году это была Грузия, в 2011-м – поддержка союзного режима Башара аль-Асада в Сирии, в 2014-м – начало военных действий на Востоке Украины и незаконная аннексия Крыма.
С начала российской вооруженной агрессии против Украины в 2014 году – оккупации Крыма и разжигания войны на Донбассе – попытки Украины провести через СБ ООН нужные ей решения по вопросам безопасности терпели неудачу.
Не так давно на открытых дебатах СБ ООН заместитель министра иностранных дел Украины Сергей Кислица напомнил о том, что весной 2014 года Генассамблея ООН приняла резолюцию, осуждающую агрессию и оккупацию Крыма. Однако попытки Совета Безопасности остановить военную агрессию были вновь заблокированы одним и тем же постоянным членом – Россией.
В последнее время на различных уровнях принимаются жесткие термины: Россия даже не применяет право вето, а «злоупотребляет» им, «держит Совбез в заложниках». Об этом говорят лидеры разных стран, комментируя голосование России за резолюции СБ по Сирии и Украине.
Эти злоупотребления настолько стали всем поперек горла, что уже почти два года звучат предложения каким-то образом реформировать Совбез ООН, освободив из «заложников» России, чтобы он стал более эффективным.
Ветировать… право вето
Агентство QHА обратилось к украинскому внешнеполитическому ведомству с нетривиальными вопросами: можно ли сейчас устранить Россию от участия в голосовании в Совбезе ООН по вопросам, которые касаются Украины? А как максимум – можно ли говорить об исключении России из СБ ООН вообще? Существуют ли какие-то другие возможности нейтрализации недобросовестного члена?
В комментарии, данном пресс-службой Министерства иностранных дел агентству QHA, подчеркивается: учитывая природу ООН, говорить о перспективах исключения РФ из Совета Безопасности пока сложно.
Однако, несмотря на постоянные злоупотребления со стороны России, можно и нужно говорить о реформировании СБ, в частности, о реформировании института вето. То, что речь идет не о случайности, а именно о злоупотреблениях этим правом со стороны России, свидетельствует статистика: делегация РФ в СБ все чаще использует право вето при голосовании. Так, за последние десять лет Россия применила вето 12 раз – значительно больше, чем любой другой постоянный член СБ.
– Украина последовательно выступает за поэтапную отмену права вето, что соответствует многолетней линии нашего государства и особенно актуально в условиях агрессии против Украины со стороны России как одного из постоянных членов СБ ООН.
Вместе с тем в МИД разъяснили, что сейчас существует механизм предотвращения конфликта интересов при голосовании в СБ. В частности, Устав содержит положения, ограничивающие участие членов Совета Безопасности в принятии решений в отдельных случаях. Ст. 27 (3) предусматривает, что сторона, которая участвует в споре, должна воздержаться от голосования при принятии решения на основе Главы VI и п. 3 ст. 52 Устава.
В то же время, констатируют в МИД, постоянные члены СБ игнорируют это правило, и Россия – в первую очередь.
– Практика голосования постоянных членов СБ свидетельствует, что данное правило практически не выполняется. Примером этого можно считать голосования России 15 марта 2014 года против проекта резолюции СБ о территориальной целостности Украины, а также 15 июня 2009 года против проекта резолюции СБ о продлении мандата Миссии ООН по наблюдению в Грузии.
Кроме того, Украина входит в число стран-подписантов Декларации в поддержку французско-мексиканской инициативы по добровольному обязательству представителей «постоянной пятерки» СБ ООН (США, Великобритании, Франции, Китая и РФ) в коллективном отказе от права вето в случаях геноцида, преступлений против человечества и военных преступлений. Украина присоединилась к Кодексу поведения в отношении действий Совета Безопасности ООН в вопросах геноцида, преступлений против человечности и военных преступлений, который был разработан по инициативе группы государств АСТ (Accountability, Coherence and Transparency). Особенностью этой инициативы является распространение и на непостоянных членов Совбеза обязательства не голосовать против соответствующих проектов резолюций СБ ООН.
В то же время практика показывает, что, защищая свое право на агрессию, агрессор не собирается прибегать к каким-то самоограничениям. Именно поэтому о необходимости реформирования института вето и о важности неукоснительного соблюдения требований ст. 27 (3) Устава ООН украинская делегация неоднократно заявляла на заседаниях Совбеза.
На этом, напомнили в МИД, настаивал и президент Украины Петр Порошенко во время выступления на Генассамблее ООН в сентябре 2016 года.
– В очередной раз подчеркиваю: мы не можем больше позволить себе загнанный в тупик Совбез при рассмотрении вопросов международного мира и безопасности. Ограничения права вето при принятии решений по предупреждению и урегулированию конфликтов должны стать приоритетными задачами в контексте реформирования деятельности Совета Безопасности. Приостановление права вето в случаях массовых злодеяний, а также тогда, когда государство-член Совета Безопасности является стороной в споре, должно стать железобетонным правилом без исключений. Совет должен превратиться в подлинно демократический и репрезентативный орган, свободный от отголосков прошлого.
Между тем в украинском внешнеполитическом ведомстве сдержанно оценивают перспективу быстрых реформ Совбеза, однако отмечают необходимость продолжения переговоров в этом направлении.
– Характер дебатов в последние годы показал сложность достижения в ближайшей перспективе субстантивных подвижек в вопросе модернизации СБ ООН. Тем не менее, переговорный процесс по реформированию ООН продолжается, и Украина продолжает принимать в нем активное участие.
Россию в Совбезе ООН нейтрализует… Донбасс?
Своими действиями в Совбезе Россия досадила очень многим странам и в конце концов «добилась», что на повестку дня вышел вопрос ее нейтрализации в руководящих органах высшей мировой организации.
Многие юристы и эксперты считают, что вполне вероятно добиться отстранения России от голосования в тех вопросах, где она фактически выступает агрессором (скажем, по Украине). Например, ссылаясь на ту же ст. 27 (3) Устава ООН, которая предусматривает, что сторона, которая участвует в споре, должна воздержаться от голосования при принятии решения. Однако тут есть важный нюанс: сначала необходимо юридически признать, что Россия является стороной конфликта.
Сейчас мы имеем признание России агрессором со стороны Верховной Рады Украины (которое состоялось в январе 2015 года). В декабре 2016 года в резолюции относительно соблюдения прав человека в Крыму Генеральная ассамблея ООН признала Россию оккупантом, а Крым и Севастополь – временно оккупированной территорией Украины.
Поэтому остается на уровне ООН присвоить России звание агрессора-оккупанта не только в связи с Крымом, но и в контексте ее действий на Донбассе. Нам нужна официальная фиксация России как вооруженного агрессора и инициатора войны на Востоке Украины, чтобы после этого можно было принимать общие решения по ее сдерживанию (нейтрализации), в том числе отстранять от голосования в СБ ООН по Украине.
Таким образом, получив в прошлом году статус непостоянного члена СБ ООН, а с 1 февраля этого года начав председательствовать в Совбезе, Украина получает широкие возможности для вывода России на чистую воду и устранения ее от принятия решений в рамках СБ в отношении Украины.
Постоянный представитель Украины при ООН Владимир Ельченко недавно рассказал, что на период украинского председательства запланированы две ключевые темы, которые так или иначе связаны с российской агрессией против Украины, но косвенно касаются и других стран Европы. 13 февраля состоится мероприятие по защите объектов критической инфраструктуры.
– Это один из сегментов гибридных войн. Конечно, эта тема очень актуальна в первую очередь для Украины, но не менее важна и для многих других стран.
Вторая тема, которую мы предложили для рассмотрения 21 февраля, – это урегулирование конфликтов в Европе. Украинский дипломат сделал акцент на том, что этот вопрос не рассматривался в рамках Совета Безопасности почти 20 лет. Последний раз примерно в таком же формате это происходило во время войн на Балканах.
– Конечно, больше всего в этих дебатах нас интересует, как работают или не работают механизмы урегулирования конфликтов в Европе. Для нас это важно в контексте ситуации на Донбассе. Именно в контексте того, что это европейский конфликт, который угрожает не только Европе, но и всему миру.
Именно вопрос о признании России государством-агрессором Украина может (и должна) поставить на заседании Совбеза ООН в ближайшее время. Или хотя бы начать его рассмотрение. Благоприятная почва для этого уже понемногу формируется: с разных сторон к России клеится клеймо «агрессор», «террорист». Так, на прошлой неделе суд Евросоюза в деле российского государственного концерна «Алмаз-Антей» подтвердил, что Россия поставляет оружие террористам, воюющим на украинском Донбассе.
Кроме того, Украина подала в Международный суд ООН иск, в котором обвиняет Россию в нарушении базовых конвенций ООН, в частности о борьбе с финансированием терроризма, где изложены факты вооруженной поддержки Россией террористических группировок на Донбассе и прямого участия ее военнослужащих в этом конфликте. И слушания в суде, которые начнутся в ближайшее время, – отличная «фоновая заставка» для обсуждений в Совбезе ООН вопроса об ограничении России.
Сейчас сложилось ощущение, что и в самой ООН появилась политическая воля к реформированию, которой не хватало еще два-три года назад. Мир почувствовал угрозу и увидел источник этой угрозы – уровень агрессии России в мире превысил предельно допустимый предел.
Не так давно постоянный представитель Великобритании при ООН Мэттью Райкрофт,комментируя вето РФ на доставку гуманитарных грузов в Алеппо, эмоционально заявил, что «Россия держит в заложниках как Совет Безопасности ООН, так и сотни тысяч ни в чем не повинных людей в Сирии».
Уже в этом году президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган в очередной раз отметил необходимость реформирования нынешней структуры ООН, и в частности Совбеза. Турецкий лидер особенно акцентировал внимание на том, что необходимо ликвидировать такие понятия, как постоянное и временное членство в Совете Безопасности ООН.
Кроме того, в начале текущего года ООН получила нового генерального секретаря Антониу Гутерреша, от которого ожидают перемен и который уже заявил о необходимости реформирования организации. Также о целесообразности подобного реформирования говорил и новоизбранный президент США Дональд Трамп, чья заинтересованность в «великой Америке», вероятно, также предусматривает ослабление основного конкурента на мировое «величие».
В любом случае, каденция Украины должна придать динамику деятельности Совбеза и процессу его реформирования. Скучно и неинтересно точно не будет, потому что реформирование международных институтов рассматривается нами как шаги на пути к восстановлению собственного суверенитета и территориальной целостности. Украина приступает к председательству в Совбезе ООН под звуки обстрелов российскими «Градами» Авдеевки Донецкой области, и пепел на месте сгоревших домов – это тот «пепел Клааса», который будет стучать в сердца украинцев, не давая забыть, остановиться, отвлечься. «Майдан в Совбезе» – правильный Майдан. И России его не избежать. Украинское представительство в ООН уже порадовало креативным намеком: «В Совете Безопасности ООН есть такая традиция – в начале каденции Председатель дарит членам подарок. Сегодня мы подарили украинское вино из Крыма». Очень хотелось бы посмотреть, с каким выражением лица смотрел на этот гостинчик постоянный член Совбеза – Россия.
